برجام؛ راه‌حل سیاسی یا حقوقی
یادداشت رضا نصری، حقوقدان بین الملل را درباره برجام بخوانید.
دنیای قلم -دولت ایران به دنبال دریافت «تضمین» از دولت آمریکاست تا اطمینان حاصل کند در صورت توافق در وین، آمریکا در دوره بایدن و متعاقبا در دوره رؤسای جمهور بعدی مجددا از برجام خارج نخواهد شد. با توجه به سابقه یک بار خروج آمریکا از برجام و بدعهدی فاحش آن در دوره ترامپ - و همچنین تهدید جریان افراطی ایران‌ستیز به خروج مجدد از برجام در صورت پیروزی جمهوری‌خواهان بعد از بایدن- توقع دریافت «تضمین» انتظار معقول و قابل درکی است.
در‌هر‌حال، خروج آمریکا از برجام آسیب و صدمات غیرقابل‌محاسبه‌ای به اقتصاد ایران وارد کرد و زخم‌های بعضا جبران‌ناپذیری نیز در دوران کرونا بر پیکر جامعه ایران بر جای گذاشت. در‌واقع، حتی مقامات اروپایی و بعضا حتی برخی اعضای ارشد تیم مذاکره‌کننده آمریکا نیز به اینکه انتظار ایران برای اخذ «تضمین» انتظار قابل‌درکی است، اذعان داشته‌اند. پس در اینجا بحث بر سر پافشاری و موضع اصولی ایران بر دریافت تضمین نیست؛ بحث اینجاست که چرا دولت ایران -آن‌طور‌که از اظهارات مقامات برداشت می‌شود- مقوله تضمین در روابط بین‌الملل را همسان با تضمین در نظام‌های حقوق داخلی می‌پندارند، حال اینکه در نظام حقوقی آمریکا -مانند اغلب کشورها- ارائه چنین تضمینی وجاهت قانونی ندارد؟ و سؤال دیگر اینجاست که چرا دولت ایران به جای جست‌وجوی «تضمین» در نظام حقوقی آمریکا، «بسته پیشنهادی» جامع و فراگیری ارائه نمی‌دهد تا تداوم لغو تحریم‌ها را از طریق ایجاد سازوکارهای سیاسی و اقتصادی در بلندمدت تضمین کند؟ حقیقت این است که نظام قانون اساسی، عرف و حتی قانونِ بدعتیِ موضوعه دیوان عالی ایالات متحده آمریکا به رئیس‌جمهور کنونی این کشور این اختیار را نمی‌دهد تا برای رئیس‌جمهور بعدی قیدوبند الزام‌آور حقوقی ایجاد کند. از آن فراتر، حتی مجلس نمایندگان کنگره و مجلس سنای آمریکا نیز -حتی در صورت تصویب یک توافق بین‌المللی با رأی سه‌چهارم سناتورها- قادر به ایجاد چنین الزامی برای رئیس‌جمهور دوره کنونی و دوره بعد نخواهند بود. اما حتی اگر فرض کنیم قانون چنین اجازه‌ای به رئیس‌جمهور آمریکا می‌داد، باز هم دو مورد باقی می‌ماند که عملا دریافت هرگونه «سند حقوقی تضمین» را بلاموضوع می‌کرد. مورد اول، مختص به رابطه ایران و آمریکاست و مورد دوم در مورد همه کشورها در روابط خارجی‌شان صدق می‌کند:
1- مورد اول مربوط به اختیارات ویژه‌ای است که رئیس‌جمهور آمریکا، مطابق قانون ieep، در مورد ایران دارد. قانون ieepa (یا international emergency economic powers act) قانونی است که در سال ۱۹۷۷ به تصویب کنگره آمریکا رسید. این قانون اختیارات بسیار گسترده‌ای به رئیس‌جمهور می‌دهد تا علیه کشوری که آن را «تهدیدی غیرمعمول و فوق‌العاده برای امنیت، سیاست خارجی یا اقتصاد ایالات متحده» تشخیص می‌دهد، اقدام کند.
اما برای توسل به این قانون-و به تبع آن بسط‌دادن قدرت و اختیارات خود- رئیس‌جمهور باید ابتدا علیه آن کشور اعلام «وضعیت اضطراری» کند. در صورت اعلام وضعیت اضطراری، او می‌تواند برای مثال نسبت به توقیف دارایی‌های آن کشور، محدودسازی تجارت با آن کشور یا مسدود‌سازی تراکنش‌های آن کشور- بدون نیاز به حکم دادگاه یا بدون هیچ پیش‌نیاز اداری و تشریفاتی دیگری- رأسا و با سرعت‌ِعمل اقدام کند. اولین مورد استفاده از این قانون در سال ۱۳۵۸، بعد از تسخیر سفارت آمریکا در تهران بود. در آن زمان-یعنی ۱۰ روز پس از این واقعه- جیمی کارتر علیه ایران «وضعیت اضطراری» اعلام کرد و متعاقبا نسبت به مسدود‌سازی دارایی‌های ایران اقدام کرد. از آن تاریخ، ۴۲ سال است این «وضعیت اضطراری» در ماه آبان هر سال علیه ایران اعلام می‌شود. در سال ۱۹۹۵، بیل کلینتون نیز مجددا به این قانون متوسل شد و عملا دامنه محدودیت‌ها را به بازیگران غیردولتی در حوزه نفت ایران تعمیم داد.
این «وضعیت اضطراری» هر‌ساله در اسفندماه تمدید می‌شود. در‌واقع، مادام که ایران در نظام حقوق داخلی آمریکا در «وضعیت اضطراری» به سر می‌برد، در عمل رئیس‌جمهور بعدی آمریکا مختار است تحریم‌های دلخواه خود را با یک فرمان اجرائی با سرعت‌عمل و بدون تشریفات و اتلاف وقت مجددا علیه ایران اعمال کند و بایدن نیز با هیچ وسیله‌ای -جز با پایان‌بخشیدن به وضعیت اضطراری- قادر به ایجاد محدودیت الزام‌آور برای جانشین خود نخواهد بود. در عمل، یعنی جز با یافتن یک راه‌حل سیاسی و رسیدن به یک توافق بلندمدت با آمریکا، دولت ایران نمی‌تواند از تبعات «وضعیت اضطراری» خلاص شود.
2- در حوزه سیاست خارجی در همه کشورها -از جمله در ایران و آمریکا- مقوله‌ای به اسم «مصالح ملی»(raison détat) وجود دارد که به آن کشور اجازه می‌دهد به دلایل حاکمیتی هر تعهد و الزام حقوقی در رابطه با سایر کشورها را زیر پا بگذارد. در دکترین حقوقی و راهبردی همه کشورها، تأمین «مصالح ملی» بر تمام قید‌وبندهای حقوقی و حتی اخلاقی اولویت دارد. اگر در بیانیه‌ای که ترامپ موقع اعلام خروج از برجام قرائت کرد، دقیق شویم، درمی‌یابیم که او نیز برای توجیه خروج از توافق و نقض فاحش آن -از آنجا که خلأ و ضعفی در متن برجام پیدا نکرده بود- به مقوله منافع کلان و مصالح ملی آمریکا متوسل شد. حال، پرسش از دولت کنونی ایران این است که چه تضمینی می‌تواند از دولت بایدن دریافت کند که موجب شود رئیس‌جمهور بعدی آمریکا نتواند به «مصالح ملی» و منافع «عالی» کشورش برای نقض مجدد توافق استناد کند؟ یعنی آیا واقعا تصور می‌شود دولت بایدن می‌تواند سندی ارائه دهد که رئیس‌جمهور بعدی آمریکا را از یک حق حاکمیتی کلان محروم کند، حال اینکه ایران (و دیگر کشورهای جامعه جهانی) این حق را همواره برای خود محفوظ می‌دارند؟ حقیقت این است که پافشاری دولت ایران بر اخذ نوع غیرمعمولی از «تضمین حقوقی» نه‌تنها نیت واقعی کشور در احیای برجام را زیر سؤال خواهد برد بلکه با نادیده‌گرفتن این دو مورد فوق -حتی به فرض محال تحقق- هدف نهایی ایران را تأمین نخواهد کرد. برای رها‌کردن کشور از زیر بار سنگین تحریم و تثبیت «تداوم لغو تحریم‌ها»، مؤثرترین راه درگیر‌کردن آمریکا در یک سلسله‌مذاکرات طولانی‌مدت است که در انتهای آن ایران و آمریکا به نوعی همزیستی و رقابت مدیریت‌شده -یا نوعی دتانت (détente)- رسیده باشند.
منبع: شرق