سیاستگذاری درست در عرصه شهرسازی
یادداشت سید حسین میرزاده، کارشناس مدیریت شهری را درباره شهرسازی بخوانید.
دنیای قلم -شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، عالی‌ترین و باسابقه‌ترین نهاد تصمیم‌گیر در عرصه شهرسازی و معماری كشور است. این نهاد كه با تصویب قانون تاسیس آن در سال 1351 توسط مجلس شورای ملی سابق ایجاد شد؛ نهادی بین‌بخشی است كه دستگاه‌های متعدد اجرایی، حاكمیتی و نظارتی نظیر وزارتخانه‌های كشور، نیرو، جهادكشاورزی، صنعت، معدن و تجارت، راه و شهرسازی، دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و فرهنگ و ارشاد اسلامی و همچنین سازمان‌های برنامه‌وبودجه، حفاظت محیط زیست، پدافند غیرعامل و مدیریت بحران عضو آن هستند. همچنین این نهاد تصمیم‌گیر برای موضوعات متعدد از نظرات كارشناسی سایر نهادهای فنی-تخصصی نظیر سازمان نظام مهندسی ساختمان كشور، جامعه مهندسین مشاور و... و همچنین مشاركت سازمان‌های مردم‌نهاد و تشكل‌های دانشجویی بهره‌مند شده است. در واقع می‌توان گفت در حال حاضر، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یكی از نهادهای تخصصی پیشرو در امر جلب مشاركت منسجم و واقعی عموم شهروندان و سازمان‌های مردم‌نهاد یا تخصصی در ایران محسوب می‌شود كه به عنوان مصداق می‌توان به مشاركت مردم در بررسی طرح موسوم به ساماندهی پردیس مركزی دانشگاه‌های تهران و علوم پزشكی تهران و طرح معبر 51 متری شهر اراك اشاره كرد. اما نكته‌ای كه نباید از آن غافل شد اینكه به دلیل قرارگیری دبیرخانه این نهاد در وزارت راه و شهرسازی، بسیاری از افراد دچار اشتباه شده و این شورای بین‌بخشی را مترادف وزارت راه و شهرسازی در نظر می‌گیرند و این در حالی است كه اساسا شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نهادی تصمیم‌گیر در خصوص موضوعات شهرسازی و معماری كشور است و نه دستگاهی اجرایی. به همین دلیل، در بسیاری موارد پیشنهادها یا طرح‌ها و برنامه‌های شهرسازی و معماری مربوط به شهرهای مختلف كشور، از سایر دستگاه‌های عضو شورای عالی یا حتی نهادهای بیرونی نظیر شهرداری‌ها جهت تصمیم‌گیری نهایی به شورای عالی ارجاع می‌شود یا اینكه با بهره‌گیری ویژه از نظرات تخصصی دستگاه مورد نظر (نظیر وزارت جهادكشاورزی یا سازمان حفاظت محیط زیست) تصمیم‌گیری‌ها انجام می‌شود. بر اساس ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی، این نهاد دارای وظایف متعددی است كه از جمله باید به وظیفه «بررسی سیاست‌های كلی شهرسازی برای طرح در هیات وزیران (بر اساس بند 1 ذیل همین ماده)» اشاره كرد. وظیفه‌ای كه طی دهه‌های گذشته كمتر بدان توجه شده بود و در سال‌های اخیر به ویژه از سال 93 تاكنون بیشتر در دستوركار این نهاد و اعضای آن بوده است. اهمیت مصوبات سیاستگذارانه از دو جهت است: 1- به واسطه این‌گونه مصوبات می‌توان به صورت یك فرآیند و كلیت، از بسیاری مسائل و چالش‌ها در عرصه شهرسازی و معماری كشور جلوگیری كرده و رویكردی كلان‌نگر، منسجم، واحد، هماهنگ و غیرسلیقه‌ای در مواجهه با مشكلات مبتلابه سكونتگاه‌های شهری و روستایی كشور اتخاذ كرد، 2- با توجه به ماهیت پویای شهرها و همچنین تغییرات گسترده‌ای كه طی سال‌ها و دهه‌های گذشته در نظام شهرنشینی و شهرسازی كشور حادث شده است، این‌گونه مصوبات سیاستگذارانه می‌تواند بستری برای پاسخگویی به نیازها و الزامات كنونی و جدید زندگی شهری باشد.
در واقع، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با توجه به تجارب عرصه عمل و ادبیات به‌روز جهانی رشته شهرسازی، به دفعات اقدام به صدور مصوبات سیاستگذارانه جهت بهبود كیفیت برنامه‌ها در مقیاس‌های مختلف فضایی (محله‌ای، شهری، منطقه‌ای و ملی) كرده است كه از جمله می‌توان به مصوبه رویكردهای نوین در تهیه برنامه‌های توسعه شهری، اتخاذ رویكرد ساختاری-راهبردی برای تهیه طرح‌های جامع شهرها و ... اشاره كرد. بدین‌ترتیب می‌توان گفت شورای عالی شروع‌كننده و مبدع تحولات رویه‌ای، محتوایی و سیاستگذارانه متعددی در نظام طراحی، مدیریت و برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای كشور بوده است. از جمله مهم‌ترین مصوبات سیاستگذارانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی دوره اخیر كه تاثیرات قابل توجهی بر نظام برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای كشور داشته، می‌توان به موارد زیر اشاره كرد:
٭مجموعه مصوبات پیرامون ساماندهی مناطق نمونه گردشگری و شیوه‌نامه آن
٭بازنگری در آیین‌نامه طراحی معابر شهری
٭ ضوابط عام استقرار ساختمان‌های بلندمرتبه در شهرهای ایران
٭بازنگری در دستورالعمل شهرك‌سازی
٭دستورالعمل ساخت‌وساز در پهنه‌های گسلی
٭سند ملی معماری و شهرسازی ایرانی- اسلامی
٭مصوبه ایجاد سامانه پایش هوشمند توسعه شهری
٭ضوابط مكان‌یابی و استقرار شركت‌ها و موسسات دانش‌بنیان و واحدهای فناور در محدوده، حریم و خارج از حریم شهرها
٭ سند توسعه شهری مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی (موسوم به tod)
٭ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری برای افراد دارای معلو لیت
٭دستورالعمل الزامات و ملاحظات دفاعی و پدافند غیرعامل
٭شرح خدمات طرح‌های هادی روستایی و منظومه‌های روستایی
٭ دستورالعمل نحوه تعیین آستانه‌های مغایرت‌های اساسی طرح‌های توسعه و عمران شهری
٭آیین‌نامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرح‌های توسعه و عمران
در این نوشتار برای مشخص شدن تاثیرگذاری مصوبات سیاستگذارانه؛ علاوه بر موارد فوق‌الذكر و به عنوان یك مصداق، به بررسی اجمالی جوانب مختلف مصوبه اخیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 4مرداد1400 پیرامون موضوع «آیین‌نامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرح‌های توسعه و عمران» بپردازیم. سندی بالادستی و سیاستگذارانه كه بر اساس پیشنهاد مشترك وزارت راه و شهرسازی و وزارت كشور و در اجرای ماده 54 «آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح‌های توسعه محلی، منطقه‌ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری كشور (مصوب 12/10/1378 هیات وزیران و اصلاح شده بر اساس مصوبه 19/2/1384 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران)» تصویب شده است. وظیفه‌ای كه به دلیل عدم توجه چندین ساله به ماده 54 آیین‌نامه فوق‌الذكر، بلاتكلیف مانده بود و در دوره فعلی به سرانجام رسید، دارای وجوه مختلف زیر است:
1- همان‌طور كه ذكر شد، این مصوبه بر اساس پیشنهاد مشترك وزارت كشور و وزارت راه و شهرسازی مطرح شده و پس از بررسی در جلسات متعدد «كمیته فنی-تخصصی ضوابط و مقررات» شورای عالی، به تصویب شورای عالی رسیده است. درواقع، این آیین‌نامه توسط دو نهاد مهم ذی‌مدخل در امر مدیریت شهری و روستایی كشور نگاشته شده كه پس از بررسی‌های كارشناسی توسط اعضای شورای عالی و نمایندگان ایشان در كمیته فنی، این مصوبه صادر شده و بدین‌ترتیب، این مصوبه از هرگونه بخشی‌نگری یا نگاه یك سویه به موضوعات توسعه شهری، روستایی، منطقه‌ای و ملی مبراست.
2- این آیین‌نامه بر اساس قوانین، آیین‌نامه‌ها و مصوبات ملاك عمل فرادستی و در راستای اجرای احكام مقرر شده در این مقررات بالادستی نظیر قانون‌های تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (مصوب 1351)، تغییر وزارت آبادانی و مسكن به مسكن و شهرسازی (مصوب 1353)، برنامه پنج‌ساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1395)، نظام مهندسی و كنترل ساختمان (مصوب 1374)، تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعیین آنها (مصوب 1384)، حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی- فرهنگی (مصوب 1398)، احكام دایمی برنامه‌های توسعه كشور (مصوب 1395)، آیین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها (مصوب 1398) و... تدوین و مصوب شده است. بنابراین می‌توان گفت تدوین‌كنندگان این آیین‌نامه، كلیه قوانین و مقررات مصوب و ملاك عمل (از گذشته تاكنون) را مورد توجه قرار داده و همچنین وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و نیز سایر نهادهای مسوول در رابطه با مدیریت و نظارت بر طرح‌های توسعه و عمران شهری، منطقه‌ای و ملی ملاك عمل قرار داده‌اند.
3- در راستای بند فوق می‌توان به وظایف و اختیارات شورای عالی آمایش سرزمین اشاره كرد كه به صراحت در ماده 32 قانون احكام دایمی و نیز ماده 4 مصوبه مورخ 21/8/1399 هیات وزیران مطرح شده كه این نهاد وظیفه بررسی، تصویب، هماهنگی و نظارت مستمر برنامه‌ها و طرح‌های توسعه سرزمین را در مقیاس‌های ملی، منطقه‌ای و استانی بر عهده دارد. در نتیجه مشخص است كه شورای عالی آمایش سرزمین در سطوح فضایی پایین‌تر از استان دارای نقشی نیست و به همین دلیل، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در «آیین‌نامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرح‌های توسعه و عمران»، نقش و وظایف شورای عالی آمایش سرزمین را در خصوص طرح جامع سرزمین، طرح كالبدی ملی و طرح‌های كالبدی منطقه‌ای مورد توجه ویژه قرار داده است.
4- از دیگر جنبه‌های مثبت و قابل توجه در خصوص آیین‌نامه اخیر می‌توان به ایجاد سلسله مراتب هماهنگ و منسجم بین كلیه اسناد توسعه و عمران ملی، منطقه‌ای، ناحیه‌ای و محلی (شهری، روستایی، محله‌ای و...) اشاره كرد. به‌طوری كه حتی طرح‌ها و پروژه‌هایی كه بخشی از شهرها، روستاها یا شهرك‌ها را نیز شامل شده در سلسله مراتب مطرح شده در این آیین‌نامه ذكر شده است. همچنین در این آیین‌نامه به جهت شفاف‌سازی، پرهیز از هرگونه ابهام و ایجاد نظم در سازمان طرح‌های توسعه فضایی كشور، برای هر یك از طرح‌ها و برنامه‌های موردنظر (در كلیه مقیاس‌های فضایی)، مبانی حقوقی مربوط به هر طرح، مرجع قانونی تهیه‌كننده، مرجع قانونی تصویب‌كننده، دستگاه اجرایی طرح (اعم از دولتی، عمومی و خصوصی)، مراجع اصلی و همكار نظارت بر اجرا طرح‌ها و برنامه‌ها عنوان شده كه این اقدام تاكنون در مصوبات قبلی در رابطه با طرح‌های توسعه و عمران سابقه نداشته است.
5- مطرح شدن نهاد پایش و ارزیابی طرح‌های توسعه شهری برای كلیه شهرهای كشور و همچنین پایش و ارزیابی دایمی طرح‌ها (در كلیه مقیاس‌های فضایی) یكی دیگر از نكات مثبت و قابل توجه در این آیین‌نامه است كه تاكنون كمتر مورد توجه قرار گرفته بود. حتی «نهاد برنامه‌ریزی توسعه شهری تهران» كه در اواسط دهه 80 و برای پایش دایمی توسعه شهر تهران تشكیل شده بود، در سال 1389 و با سوءتدبیر مسوولان وقت وزارت راه و شهرسازی، شهرداری تهران و شورای اسلامی شهر تهران منحل شده بود كه نتیجه آن تغییرات قابل توجه در سقف جمعیتی پیش‌بینی شده در طرح ساختاری-راهبردی (جامع) شهر تهران و بارگذاری عجیب ساختمانی و جمعیتی در منطقه ۲۲ تهران بود. در سایر شهرهای كشور نیز موضوع پایش و ارزیابی طرح‌های توسعه و عمران صرفا در زمان بازنگری طرح‌ها (در افق زمانی 20-15 سال) اتفاق انجام می‌شد.
بر اساس تجارب تلخ و تاسف‌بار گذشته؛ شورای عالی در این آیین‌نامه، موضوع پایش طرح‌های توسعه و عمران شهری (در كلیه مقیاس‌های فضایی) را به صورت دایمی در نظر گرفته و اینكه این پایش و ارزیابی بر اساس بودجه‌های اختصاصی كلیه دستگاه‌های اجرایی در راستای تحقق اهداف و احكام طرح‌های توسعه و عمران شهری و منطقه‌ای انجام شود. همچنین در این آیین‌نامه، نهادهای پایش و ارزیابی طرح‌های توسعه و عمران صرفا منحصر به شهر تهران نشده و برای سایر شهرهای مراكز استان‌ها و كلانشهرها، شهرهای با جمعیت بیش از 50هزار نفر و شهرهای با جمعیت كمتر از 50هزار نفر به تفكیك و با اركان مشخص لحاظ شده است كه امری قابل تقدیر و ارزشمند در نظام برنامه‌ریزی و مدیریت شهری كشور محسوب می‌شود.
6- یكی دیگر از موضوعات مهمی كه در این آیین‌نامه مورد توجه قرار گرفته «انتقال حق توسعه» است كه این موضوع بارها در جلسات تخصصی عرصه شهرسازی مورد توجه و تاكید صاحب‌نظران برای تحقق اهداف طرح‌های توسعه و عمران شهری قرار گرفته بود ولی در اسناد مصوب بدان اشاره رسمی صورت نگرفته بود. از وجوه بسیار مهم اینكه در آیین‌نامه مذكور، موضوع انتقال حق توسعه (tdr) در ارتباط منسجم با نهاد مدیریت شهری از جمله شورای اسلامی شهرها لحاظ شده كه می‌تواند بستر مناسبی برای مشاركت گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ محلی در امر مدیریت شهری باشد.
در پایان باید بدین نكته اشاره شود كه این آیین‌نامه با همكاری نهادهای دیگر ملی، استانی، شهری و روستایی همچون سازمان برنامه و بودجه، شورای عالی آمایش سرزمین، استانداری‌ها، شهرداری‌ها، شورای اسلامی شهرها و... قابلیت اجرایی شدن خواهد داشت و در نتیجه لازم است این نهادها (در هر یك از جایگاه‌های اجرا، نظارت، متولی و ...) به صورت هماهنگ با یكدیگر عمل كنند. با توجه به قدمت و سابقه فعالیت بخش قابل توجهی از این نهادها در عرصه شهرسازی كشور، باید شورای عالی آمایش سرزمین نیز كه اخیرا ساختار آن شكل گرفته و آیین‌نامه اجرایی آن سال گذشته در هیات وزیران به تصویب رسیده هر چه سریع‌تر فعال شده و در مقیاس ملی و منطقه‌ای به وظایف خود در به‌روزرسانی برنامه‌های آمایش سرزمین مناطق و استان‌ها اقدام كند. این موضوع از این جهت حایز اهمیت است؛ برنامه آمایش سرزمین كشور اخیرا در شورای عالی آمایش سرزمین به تصویب رسیده كه سند فرادستی مهمی برای طرح‌های توسعه شهری و منطقه‌ای محسوب شده و سریعا باید در مقیاس منطقه‌ای و استانی نیز اسناد آمایش سرزمین تهیه و به تصویب نهایی برسد. همچنین با فعال شدن شورای عالی آمایش سرزمین، دبیرخانه این نهاد می‌تواند نظارت عالیه بر حسن اجرای برنامه‌های آمایش سرزمین فوق‌الذكر به انجام رساند.
به امید یك هوای تازه‌تر ...
منبع: اعتماد